Reglerne for finanspolitikken forhindrer en sund krisepolitik

Ét af de vigtigste politiske levn fra finanskrisen er den såkaldte budgetlov, som placerer den danske finanspolitik i en selvvalgt spændetrøje med et krav om, at det offentlige budget hvert år skal gå stort set i nul. Det spænder ben for, at vi kan bruge de offentlige budgetter til at holde hånden under beskæftigelsen, når den næste krise rammer. De offentlige budgetter er nemlig et centralt værktøj til at bekæmpe arbejdsløshed i krisetider. Når Folketinget åbner i oktober, står et servicetjek af budgetloven højt på listen over bundne opgaver for det kommende år. I den forbindelse anbefaler vi i lighed med mange økonomiske eksperter, at kravet om balance på de offentlige budgetter bliver lempet. Kravet går nemlig stik imod økonomiske forskeres anbefalinger, og det er slet ikke nødvendigt for at sikre sunde offentlige finanser i Danmark.

Men lad os starte med at vende blikket mod Europa. Her står EU’s finanspagt nemlig også over for en revision. Danmarks budgetlov er en udløber af finanspagten, men budgetloven stiller faktisk strammere krav til de offentlige budgetter, end finanspagten gør. Det til trods for, at finanspagtens regler af mange bliver set som for stramme – de levner ikke nok plads til, at EU-landene kan bekæmpe arbejdsløshed i krisetider. Det har EU’s eget finanspolitiske råd fx kritiseret. De forslår, at finanspagtens regler droppes for lande, der som Danmark har en lav offentlig gæld. Og for andre lande skal reglerne give mere plads til en ekspansiv finanspolitik i krisetider. At finanspolitikken er ekspansiv betyder, at man i en periode stimulerer beskæftigelsen ved hjælp af fx højere offentlige investeringer eller lavere skatter.

Behovet for en ekspansiv finanspolitik skyldes, at staten for alt i verden ikke må følge med, når husholdninger og virksomheder holder igen med deres udgifter i økonomiske nedgangstider. Det vil få virksomhederne til at afskedige endnu flere og investere endnu mindre, hvis de hverken får ordrer i bogen fra forbrugerne eller fra det offentlige. I stedet skal det offentlige reagere på økonomisk nedgang ved at øge de offentlige udgifter eller sænke skatterne – altså føre en ekspansiv finanspolitik. Derfor har også Frankrigs økonomiske vismænd og førende forskere foreslået, at finanspagten bliver lempet.

I Danmark har de økonomiske vismænd ligeledes anbefalet, at vi lemper budgetlovens underskudskrav. Konkret kræver budgetloven, at offentlige underskud ikke må være større end 0,5 procent af bruttonationalproduktet, når man ser bort fra midlertidige forhold. Finanspagten tillader underskud på op til 1 procent for lande, der som Danmark har lav gæld og stabile offentlige finanser. Vismændene anbefaler, at vi som minimum lemper budgetlovens underskudskrav til 1 procent, og at vi beder EU om grønt lys til at lempe kravet mere, end finanspagten tillader. For ellers vil vi fx skulle forringe servicen, når store pensionistårgange i årene 2030-2045 ventes at kræve ekstra offentlige udgifter – til trods for at der ikke er nogen økonomiske argumenter for at spare. Som det ser ud nu, kommer vi nemlig til at have fint råd til at lade udgifterne følge med demografien i de år.

Fagbevægelsens Hovedorganisation, FH, har samme anbefaling som vismændene, fordi de ligesom EU’s finanspolitiske råd mener, at man skal gøre mere for at holde hånden under beskæftigelsen i krisetider.

Vi foreslår, at Folketinget lemper budgetloven af tre årsager.

For det første har Danmark haft sunde offentlige finanser i mange år før budgetloven. Budgetloven er altså på ingen måde et afgørende bolværk mod offentlige underskud.

Danmark har ikke haft problemer med offentlige underskud i de seneste 30 år. Vi skal faktisk helt tilbage til starten af 1980’erne for at finde underskud af en problematisk størrelsesorden. I alle årene siden da har Danmark kontinuert haft sunde offentlige finanser. Der har været perioder med underskud, fx under Nyrups kickstart af økonomien i start-90’erne, hvor man takket være en ekspansiv finanspolitik fik gang i økonomien igen i en økonomisk krise. Men det var helt i tråd med de økonomiske lærebøger. Den største finanspolitiske brøler i nyere tid var snarere i 00’erne, hvor den daværende VK-regering stimulerede økonomien i en højkonjunktur. I de år havde vi imidlertid pæne offentlige overskud, også når man ser bort fra virkningen af de gode konjunkturer, så der havde budgetloven ikke været til nogen hjælp.

Danmarks offentlige gæld er faldet støt siden 1990, kun afbrudt af perioder med lavkonjunktur. Også det er helt efter bogen. Som en konsekvens har Danmark nydt høj tillid på de finansielle markeder igennem de sidste mere end 30 år – også i de år, hvor underskuddet var større, end budgetloven tillader. Danmarks sunde offentlige finanser kommer ikke af ingenting, men skyldes, at vi har stærke og stabile institutioner. De er fx et resultat af en velstyret offentlig sektor med lav korruption og høj produktivitet. Og de er resultatet af stramme budgetteringsprocesser og stærke forhandlingstraditioner rundt omkring i den offentlige sektor – både i kommuner og regioner og i den proces, der leder frem til de årlige finanslove. Det er alt sammen institutioner, som vi stadig har den dag i dag, og som endda er blevet styrket med tiden.

Budgetlovens underskudskrav er med andre ord ikke nødvendige for at undgå offentlige underskud. Vi har masser af institutioner, der sikrer gode offentlige finanser, og de har gjort deres arbejde i mange år, før vi fik de nuværende stramme regler for finanspolitikken.

For det andet går budgetlovens årlige underskudskrav stik imod, hvad forskerne på området anbefaler.

Spørger man forskere i indretningen af finanspolitiske regler, så er det nemlig en dårlig idé at styre finanspolitikken efter regler for det årlige underskud. Det skyldes, at man ikke skal skrue for meget op og ned for skattesatserne og serviceniveauet i den offentlige sektor, hvis de offentlige indtægter svigter i en periode, eller der lander nogle ekstra regninger på finansministerens bord.

Skattesatser skal helst ændre sig gradvist, og da velfærdssamfundet bygger på en kontrakt mellem generationerne, skal det ikke være tilfældigt, hvilken service velfærdssamfundet tilbyder de forskellige generationer. Tilfældige udsving i de offentlige indtægter og udgifter skal derfor have lov at føre til underskud og højere gæld i et par år. Man skal ikke ændre økonomisk politik bare for at undgå underskud i kortere perioder, og slet ikke, hvis politikerne set over en længere periode er gode til at nedbringe gælden igen.

Omvendt er det vigtigt, at man varierer finanspolitikken efter konjunkturerne. Det kan fx ske ved at skrue op for de offentlige investeringer i infrastruktur og efteruddannelse, som også øger velstanden på langt sigt. I de senere år er den økonomiske forskning blevet mere opmærksom på, at konjunkturbevægelser også har langsigtede konsekvenser. Økonomiske kriser sænker ikke bare bruttonationalproduktet i nogle år – i reglen sænker de faktisk den samlede velstand varigt. I det lys er det særligt vigtigt, at vi kan bruge vores sunde offentlige finanser til at holde hånden under økonomien i krisetider.

For det tredje kan underskudskravet faktisk føre til øget økonomisk ustabilitet og varige tab, hvis det er for stramt.

For hvis man stiller for stramme krav til det offentlige underskud, så har regeringen som sagt meget lidt plads til at lempe finanspolitikken i krisetider, og den offentlige sektor kan tilmed blive nødt til at spænde livremmen ind. Det er gift for økonomien i perioder, hvor forbrugere og virksomheder også holder igen. For det gør økonomien endnu mere ustabil, og det kan som sagt have varige, negative konsekvenser.

Samtidig har målefejl og uregelmæssigheder fra år til år stor betydning for, hvad det offentlige underskud ender med at være, når man har korrigeret for konjunkturforhold og andre midlertidige forhold. Budgetlovens underskudskrav er netop et krav til, hvad underskuddet må være, efter man har korrigeret for konjunktur og midlertidige forhold – det ”strukturelle underskud”. Når det strukturelle underskud i så høj grad afhænger af målefejl og tilfældigheder, så er det ekstra vigtigt, at underskudskravet ikke er for stramt. For ellers bliver politikerne nødt til at ændre den økonomiske politik bare for at modgå små uregelmæssigheder og fejlskøn. Også på den måde kan underskudskravet øge den økonomiske ustabilitet. Alternativt kan politikerne vælge at sigte på som udgangspunkt at lande et overskud. Det kan der være fine økonomiske argumenter for i nogle situationer, men ikke i alle. Og det er ikke et godt argument, at man skal overholde et underskudskrav, hvis de offentlige finanser samlet set er sunde.

For at samle op, så er budgetlovens underskudskrav for det første slet ikke et nødvendigt bolværk mod offentlige underskud. Faktisk har vi i Danmark haft sunde offentlige finanser i mange år før budgetloven, takket være stærke og stabile institutioner, som fortsat står ved magt. For det andet går budgetlovens underskudskrav stik imod den økonomiske forskning, som ser årlige regler for underskuddet som en dårlig måde at indhegne de offentlige budgetter på. Og for det tredje kan årlige krav om balance på det offentlige budget øge den økonomiske ustabilitet og give varige økonomiske tab. Derfor anbefaler vi, at Folketinget som minimum lemper budgetlovens stramme krav.

Men hvis det ikke er optimalt at styre de offentlige budgetter efter årlige underskudskrav, hvad peger forskningen så på?

Ja, faktisk skal Folketinget gå tilbage til en praksis i stil med den, vi havde i Danmark før budgetloven, hvis vi skal følge forskernes anbefalinger. I de sidste tyve år har skiftende danske regeringer med jævne mellemrum fremlagt en ”mellemfristet plan”, altså en plan for, hvad det offentlige underskud og forbrug skal være 5-10 år ud i fremtiden. Og spørger man den økonomiske forskning, så kommer man faktisk tættest på den optimale finanspolitik, hvis regeringen alene skal styre efter den slags planer. Det giver regeringen frihed til at reagere på kortsigtede økonomiske ændringer, men holder samtidig regeringen fast på en sikker kurs for de offentlige finanser på lidt længere sigt. Det er i øvrigt også en praksis, som man har mange års gode erfaringer med i Sverige og England og som sagt i Danmark, inden vi fik budgetloven.

I Sverige og England har regeringen i modsætning til i Danmark pligt til at fremlægge mellemfristede planer. Dertil har de økonomiske vismænd ansvar for at holde regeringen op på, at de mellemfristede planer er fornuftige, og at de faktisk bliver overholdt. På den måde gør de økonomiske vismænd det svært for regeringen at slippe igennem med en opportunistisk økonomisk politik. Samtidig kan vismændene dog tage højde for, at der til tider er behov for at fyre op under økonomien. Den slags undtagelser kræver en bred afvejning af fordele og ulemper ved en ekspansiv finanspolitik, som rigide regler ikke kan sikre.

Hvis man trods de historiske erfaringer er bange for, at et mere lempeligt underskudskrav vil gå ud over de offentlige finansers sundhed, så kan man altså stille krav om, at vismændene skal sige god for de mellemfristede planer. Derudover kan man godt indhegne de offentlige budgetter på andre måder end med et stramt underskudskrav. Det svenske finansministerium er fx mere forsigtige end deres danske kolleger med at tage forskud på positive dynamiske effekter af skattelettelser. Det mener bl.a. Nationalbanken, at det danske finansministerium også bør være.

Et flerårigt fokus med større frihedsgrader på kort sigt er ikke bare godt for Danmark. Det ville hjælpe allermest, hvis det gjaldt for alle EU-lande med sunde offentlige finanser.

EU-Kommissionen har lagt op til at fastholde finanspagtens krav. Det har Europa bestemt ikke brug for. Når den næste krise rammer, har Europa i stedet brug for, at lande med lav gæld arbejder sammen om en koordineret økonomisk saltvandsindsprøjtning. For hvis lande med sunde offentlige finanser holder hånden under økonomien på en koordineret måde, så hjælper det ikke kun på danskernes privatforbrug og danske virksomheders investeringer. Det hjælper også på danske virksomheders eksportmuligheder, fordi det kan forhindre en negativ spiral i gældsramte dele af Europa. Derfor anbefaler EU’s eget finanspolitiske råd som sagt, at finanspagtens stramme regler droppes for lande med sunde offentlige finanser.

I en højkonjunktur som den, vi står i nu, er det vigtigt, at vi husker at skabe luft i de offentlige budgetter, så der er noget at slå tilbage med, når den næste krise rammer. Men det er lige så vigtigt, at vi bruger opsvinget til at gøre op med de uheldige politiske levn fra finanskrisen, så reglerne for finanspolitikken faktisk giver plads til, at vi kan slå igen under fremtidige økonomiske kriser. Det vil både være fremsynet og ansvarligt, og det vil være helt i tråd med den økonomiske forskning.

I Danmark har vi stærke og stabile institutioner, der sikrer, at vi ikke har problemer med offentlige underskud. Den slags problemer har vi ikke haft siden starten af 1980’erne. Det gør, at vi har fint råd til at holde hånden under økonomien i krisetider, og det skal vi udnytte. Holder vi os fra at hjælpe økonomien igennem den næste krise, vil det ikke bare koste arbejdspladser i en periode, men også give langsigtede økonomiske tab i form af øget ustabilitet og lavere velstand. Den danske budgetlov er derfor uhensigtsmæssigt stram, og det har vi en enestående mulighed for at rette op på i det kommende år, hvor både Danmarks budgetlov og formentlig også EU’s finanspagt skal revideres. Derfor anbefaler vi på linje med de økonomiske vismænd, at Folketinget lemper reglerne for finanspolitikken og beder EU om lov til at lempe mere, end finanspagten i dag tillader.

Kronik bragt i Politiken d. 19. september 2019