Stort arbejdsudbudspotentiale af målrettet indsats for at løfte de fagligt svageste elever

Analysen er lavet i samarbejde med FH.

---

Om analysen

AE har i denne analyse i samarbejde med FH undersøgt, hvilken betydning det kan have for arbejdsudbud og offentlige finanser, hvis man laver en indsats i grundskolen med det formål at styrke fagligheden blandt de svageste elever således, at flere består afgangsprøven i grundskolen. Nærmere bestemt har vi estimeret den isolerede effekt af at løfte de elever i grundskolen, med det laveste faglige niveau, målt ved afgangskaraktererne i dansk og matematik ved 9.-klasses-afgangsprøve.

Analysen viser potentialet ved en hypotetisk investering i grundskolen, der er målrettet de svageste elever, og som kan løfte deres gennemsnitskarakter i dansk og matematik med 2 karakterpoint. Analysen forholder sig ikke til, hvordan et sådant løft kan indrettes eller implementeres, men viser udelukkende den isolerede effekt af at løfte de fagligt svageste elever, målt på sandsynligheden for at få en ungdomsuddannelse og de deraf afledte beskæftigelseseffekter. Analysen forholder sig ligeledes ikke til de udgifter, som en sådan indsats ville være forbundet med.

AE har tidligere vist at unge, der ikke består 9.-klasses-afgangsprøve i dansk og matematik, har markant dårligere chancer for at gennemføre en ungdomsuddannelse – selv når man tager højde for andre baggrundskarakteristika, der også har betydning for såvel grundskolekarakterer som sandsynligheden for at få en ungdomsuddannelse. Det kan bl.a. være psykiske diagnoser eller sociale foranstaltninger eller anbringelse uden for hjemmet i løbet af barndommen. Samtidig har det at få en ungdomsuddannelse stor betydning for den efterfølgende arbejdsmarkedstilknytning.

Analysen tager udgangspunkt i datamaterialet og sandsynlighedsmodellen, der er nærmere beskrevet i analyserne ”Psykisk sygdom og dårlige karakterer spænder ben for unges uddannelse”1  og ”Voksenuddannelse og god skolegang løfter udfordrede unge på vej”.2 Estimater i modellen er vist i Bilagstabel 1.

Analysen tager højde for, at elever, der har et svagt fagligt niveau ved 9.-klasses-afgangsprøver også oftere end andre elever har flere såkaldte risikofaktorer, der i sig selv påvirker sandsynligheden for at få en ungdomsuddannelse.

---

Et målrettet fagligt løft vil øge sandsynligheden for at få en ungdomsuddannelse

Der er en stærk sammenhæng mellem det at få lave karakterer ved grundskolens afgangsprøve og det ikke at få en ungdomsuddannelse. I analysen undersøges det som det første, hvor mange flere, der ville fuldføre en ungdomsuddannelse, hvis det gennem en målrettet indsats i grundskolen lykkedes at løfte de svageste elevers faglige niveau således, at flere bestod grundskolens afgangsprøve.

Figur 1 viser sandsynligheden for at få en ungdomsuddannelse fordelt efter karaktergennemsnittet i de lovbundne prøvefag i dansk og matematik ved 9.-klasses-afgangsprøve.

Konkret er der regnet på en hypotetisk indsats, der kan have følgende konsekvenser på elevernes afgangsprøver:

1. Alle elever3 , der i dag ikke deltager i alle lovbundne afgangsprøver i dansk og matematik, vil gå op i alle lovbundne afgangsprøver i dansk og matematik og opnå et samlet karaktergennemsnit på mellem 2 og 3. Det berører ca. 3 pct. af en elevårgang.
2. Alle elever, der i dag går op i alle lovbundne afgangsprøver i dansk og matematik, og opnår et samlet karaktergennemsnit i de to fag på under 3, vil blive løftet med 2 karakterpoint. Det berører ca. 8,5 pct. af en elevårgang.

Samlet set antages det, at de ca. 11,5 pct. af eleverne, der opnår dårligste resultater i dansk og matematik i 9. klasse, vil blive løftet.

---

Et målrettet fagligt løft kan hjælpe 1.200 flere unge til at få en ungdomsuddannelse

I den kommende del af analysen er det estimeret, hvordan et karakterløft vil påvirke tilbøjeligheden til at få en ungdomsuddannelse. Konsekvensen af at løfte elevernes karakterer er nemlig, at deres sandsynlighed for at få en ungdomsuddannelse forøges.

Figur 1 viser sandsynligheden for at have en ungdomsuddannelse som 23-årig før og efter et karakterløft. Sandsynligheden for at få en ungdomsuddannelse er markant lavere for de unge, der har fået lave karakterer i dansk og matematik, eller som ikke har været oppe i alle afgangsprøverne i de to fag.

For elever, der mangler et eller flere prøvefag i dansk og matematik, estimeres en stigning i uddannelsessandsynligheden på 6 procentpoint fra 41 procent til 47 procent.  For elever, der har fået under 3,0 i karaktergennemsnit, estimeres en stigning i uddannelsestilbøjeligheden på ca. 20 procentpoint som følge af et karakterløft på 2 karakterpoint.

Når sandsynligheden efter karakterløftet er højere for elever med 2-3 i karaktergennemsnit end for elever med 3-4 i karaktergennemsnit, skal det ses i det lys, at elever med et karaktergennemsnit på 2-3 før karakterløft, vil have et karaktergennemsnit på ca. 4-5 efter et karakterløft, mens elever med et oprindeligt karaktergennemsnit på 3-4 ikke løftes.

Blandt de unge, der enten mangler karakterer eller har fået lave karakterer i afgangsprøven i dansk og matematik er det i dag ca. 45 pct. der får en ungdomsuddannelse. Med et fagligt løft som beskrevet ovenfor vil andelen af de fagligt svage unge, som får en ungdomsuddannelse stige til ca. 63 pct.4

Omregnes disse uddannelsessandsynligheder, viser det, at konsekvensen af at løfte de 11,5 pct. fagligt svageste elever (svarende til 7.000 unge) vil være, at ca. 1.200 flere unge i en årgang får en ungdomsuddannelse.  Det fremgår af Figur 2.

Blandt de unge, der har fået lave karakterer i afgangsprøven i dansk og matematik, og som er lykkedes med at få en ungdomsuddannelse, har ca. 70 pct. fuldført en erhvervsuddannelse, og ca. 30 pct. har fuldført en gymnasial uddannelse, f.eks. en hf. Det fremgår af Bilagsfigur 1.

Figur 3 viser udviklingen i antallet af ekstra faglærte fra uddannelsesløftet i takt med, at flere årgange får gavn af uddannelsesløftet. I år 2069 er uddannelsesløftet slået fuldt igennem, dvs. alle årgange på arbejdsmarkedet har fået uddannelsesløftet. Når løftet er slået fuldt igennem, giver det en effekt på omkring 28.000 ekstra faglærte og 12.000 med en gymnasial uddannelse, hvis 70 pct. vælger en erhvervsuddannelse og 30 pct. vælger en gymnasial uddannelse.

Et fagligt løft af de svageste elever vil dermed også kunne afhjælpe manglen på faglært arbejdskraft. I 2030 forventer AE at der kan være brug for 99.000 flere faglærte end der vil stå til rådighed på arbejdsmarkedet.

---

Flere unge med en ungdomsuddannelse vil øge arbejdsudbuddet

Hvis flere unge får en ungdomsuddannelse, vil det have en positiv betydnings for arbejdsudbuddet fremadrettet. Man kan på baggrund af ovenstående resultater beregne, hvad det betyder for arbejdsudbuddet og for de offentlige finanser, hvis flere unge får en ungdomsuddannelse og dermed en stærkere arbejdsmarkedstilknytning.

Arbejdsudbudseffekten afhænger af, hvilken alternativ vej de unge, der opnår et fagligt løft, vil vælge. I scenariet her, beregner vi effekten af at hjælpe flere i gang på en erhvervsuddannelse. Vi antager at 70 pct. af de unge vælger denne vej.5

Udgangspunktet for beregningen er, at faglærte har en højere beskæftigelsesfrekvens end ufaglærte. Når man beregner såkaldt dynamiske effekter af uddannelsesløft, anvender man et såkaldt gennemslag. Et ”gennemslag” på 100 pct. betyder, at uddannelsesløftet resulterer i, at målgruppen opnår samme beskæftigelsesfrekvens som en gennemsnitlig faglært. Gruppen, der løftes, må imidlertid antages at være svagere end den gennemsnitlige faglærte. AE har tidligere estimeret, at gennemslaget ligger i intervallet 67-86 pct., afhængigt af hvor bred en gruppe, man forsøger at løfte.

I denne analyse bruger vi et gennemslag på 67 pct., som altså er til den konservative side i forhold til det estimat, vi har lavet. Finansministeriet regner kun med et gennemslag på 25 pct. En af forklaringerne er, at Finansministeriet har brugt ældre data fra 1980’erne og frem til 2007, hvor forskellen i beskæftigelsen mellem ufaglærte og faglærte har været mindre. Samtidig mener Finansministeriet at effekten bliver mindre i takt med, at en større andel af befolkningen får en uddannelse, hvilket fører til det meget lave skøn. Ser man imidlertid på den historiske udvikling har forskellen i beskæftigelse mellem ufaglærte og faglærte været betydeligt højere siden 2007 og har haft en stigende tendens i samme periode, som andel af ufaglærte har været faldende. Derfor mener AE, at Finansministeriets skøn for gennemslaget er markant undervurderet.

I Figur 4 ses de beregnede arbejdsudbudseffekter over tid med forskellige forudsætninger for gennemslaget.

Uddannelsesløftet indebærer på den korte bane en nettoudgift pga. uddannelsesudgifter og SU[1], og fordi en del af målgruppen kommer fra beskæftigelse og dermed midlertidigt forlader arbejdsmarkedet. I 2030 er løftet omtrent provenuneutralt og på den lange bane giver løftet en forbedring af de offentlige finanser. Det fremgår af Tabel 1.

Årsagen til, at den fulde effekt at højere uddannelsesniveau først er fuldt indfaset i 2069 er, at den fulde indfasning først indtræder, når alle årgange på arbejdsmarkedet har gået i folkeskole på et tidspunkt, hvor den ekstra indsats målrettet fagligt svage elever har eksisteret.

I disse beregninger indgår ikke en udgift til den målrettede indsats til at løfte fagligt svage elever. Regeringen har for nylig foreslået at investere 500 mio. kr. i en målrettet indsats til de fagligt svageste elever, og denne analyses resultater viser, at selv hvis der investeres et så stort beløb, vil det have positive effekter på de offentlige finanser fra 2048.

---

En målrettet faglig indsats kan hjælpe 4.400 unge i gang med job eller uddannelse

I denne del af analysen estimerer vi effekten af et fagligt løft på sandsynligheden for hverken at have en ungdomsuddannelse, eller være i gang med uddannelse eller job. Opgørelser af denne gruppe af unge foretages typisk blandt 15-24-årige, og er seneste opgjort til at udgøre ca. 43.000 unge i 2022.6

Til at vurdere sandsynligheden for at være uden job og uddannelse, anvendes den samme sandsynlighedsmodel som til at estimere sandsynligheden for at få en ungdomsuddannelse ovenfor, men vi har udvidet modellen til at inkludere 16-23-årige.7

Blandt de 43.000 unge, der er uden job og uddannelse, er 13.500 blandt de unge med de laveste karakterer i grundskolen, og derfor er i målgruppen for et fagligt løft. De udgør dermed ca. tre ud af ti af de unge uden for job og uddannelse.

Derudover har knap tre ud af ti af de 43.000 unge uden job og uddannelse gået i specialklasse. Vi har valgt at set bort fra disse unge i denne analyse, fordi det kan være en målgruppe, hvor der skal tænkes i andre indsatser, end for den brede gruppe af faglige svage unge, der er målgruppen her.

Der er ligeledes mange unge, der står uden for job og uddannelse i løbet af ungdommen, men som har fået relativt høje karakterer. De udgør ca. fire ud af ti af de unge uden for job og uddannelse, og vil som udgangspunkt ikke være i målgruppen for et fagligt løft.

Der er en stærk sammenhæng mellem karakterer i 9. klasses afgangsprøve i dansk og matematik og risikoen for at stå udenfor job og uddannelse i ungdommen. Bilagsfigur 2 viser sammenhængen blandt 16-23-årige, samt den estimerede betydning af et fagligt løft på risikoen for at stå uden job og uddannelse fordelt på karakterer.

For de 13.500 unge uden job og uddannelse og med lave karakterer, vurderes det på baggrund af estimationen beskrevet ovenfor, at ca. en tredjedel af dem vil være i gang med uddannelse eller job, hvis de får et fagligt løft, der svarer til, at de stiger 2 karakterpoint i dansk og matematik.

Det svarer til, at gruppen af unge uden job og uddannelse reduceres med ca. 4.400 unge – eller en tiendedel.  Det fremgår af Figur 5, der viser den forventede effekt af et fagligt løft til de svageste elever, på antallet af unge, der står uden for job og uddannelse.

Mens indfasningen af arbejdsudbudseffekten er relativt lang, vil betydningen af en målrettet indsats til de fagligt svageste unge hurtigere få betydning for potentialegruppens størrelse. Vi forventer, at den fulde effekt vil indtræffe i midten af 2030’erne, hvor de elever, der i dag går i udskolingen fylder 25 år og dermed træder ud af gruppen.

Hvis flere unge lykkes med at fuldføre en ungdomsuddannelse, vil det i sig selv reducere antallet af unge, der står uden job og uddannelse. Som analysen viser, vil det bidrage positivt til både arbejdsudbud og de offentlige finanser. Men gruppen af unge uden job og uddannelse kan også reduceres ved at flere får beskæftigelse, og dermed skifter overførsler ud med skatteindtægter. Det bidrager også positivt til både arbejdsudbud og offentlige finanser, men indgår ikke eksplicit i beregningen. 

---

Løft af fagligt svage elever er en investering

Analysen viser, at et fagligt løft af de svageste elever potentielt kan øge andelen af en årgang, der får en ungdomsuddannelse med ca. 2 procentpoint, fra 83 pct. til 85 pct.8  Det svarer til, at ca. 1.200 flere elever på en årgang får en ungdomsuddannelse.

Målrettede investeringer til de svageste elever i grundskolen, er derfor helt centrale for at sikre opfyldelse af de politisk vedtagne uddannelsesmålsætninger frem mod 2030, hvor 90 pct. af en ungdomsårgang skal have en ungdomsuddannelse, og andelen af unge uden job og uddannelse skal halveres.

Lykkes det at højne det faglige niveau for de elever, der i dag forlader grundskolen med de laveste karakterer, kan det øge arbejdsudbuddet med ca. 7.000 personer på langt sigt, og øge det finanspolitiske råderum med 1,6 mia. kr.

Et fagligt løft af de svageste elever vil samtidig nedbringe antallet af unge, som hverken er i gang med en uddannelse eller et job. Analysen viser, at et karakterløft for de fagligt svageste unge vil reducere antallet, som står udenfor job og uddannelse med ca. 4.400 unge, svarende til ca. 10 pct. af gruppens aktuelle størrelse.

Metode: Sådan har vi gjort

Datagrundlaget for analysen er Lovmodellens datagrundlag.

Sandsynligheden for at få en ungdomsuddannelse er estimeret i en LOGIT-model, hvor vi tager højde for en lang række baggrundsfaktorer beskrevet i bilagstabel 1. Specifikt er modellen bygget om 11 karakterintervaller for gennemsnittet i dansk og matematik ved 9.-klasses-afgangsprøve. Effektestimaterne er modellens prædikterede sandsynlighed for at få en ungdomsuddannelse, hvis de unge i stedet lå i et karakterinterval, der var to karakterpoint højere. Modellen tager højde for de unges øvrige karakteristika, der også har en signifikant betydning for sandsynligheden for at få en ungdomsuddannelse.

Populationen til denne del af analysen er 23-årige i 2019, ekskl. unge der har gået i specialklasse eller prøvefri skole. Unge, der ikke har gået i en dansk grundskole i 9. klasse, er ligeledes udeladt af analysen.

Tilsvarende er sandsynligheden for at træde ud af gruppen af unge uden job og uddannelse estimeret i en LOGIT-model med samme specifikation som i modellen af sandsynligheden for at få en ungdomsuddannelse. Analysen er udvidet til 16-23-årige i 2019. Modellen estimerer dermed sandsynligheden for at stå uden for job og uddannelse, hvis unge med de svageste faglige forudsætninger løftes to karakterpoint, men givet ens øvrige karakteristika.

---

Bilag

• 1https://www.ae.dk/analyse/2021-10-psykisk-sygdom-og-daarlige-karakterer-spaender-ben-for-unges-uddannelse
• 2https://www.ae.dk/analyse/2022-01-voksenuddannelse-og-god-skolegang-loefter-udfordrede-unge-paa-vej
• 3Beregningen er foretaget for 23-årige, der har gået i dansk 9.klasse, og som ikke har gået i hverken specialklasse eller prøvefri skole.
• 4Lidt over halvdelen af effekten kommer fra unge, der har 2-3 i karaktergennemsnit før et fagligt løft. Det skyldes, at der er flere unge i det karakterinterval end i de øvrige grupper, der løftes. Hver fjerde, der løftes, kommer fra unge med karakterinterval mellem 1 og 2, mens knap 10 pct. af effekten kommer fra unge, der enten mangler afgangskarakterer eller har et karaktergennemsnit på under 1.
• 5Vi beregner ikke effekten af et løft til gymnasialt niveau for den resterende del af gruppen. Det skyldes, at vi ikke har robuste estimater af, hvad ”gennemslaget” af uddannelsesløftet fra ufaglært til gymnasialt niveau vil være, samt at det kræver en række antagelser om, hvordan uddannelsesadfærden efter den gymnasiale uddannelse ville være for gruppen af unge med et relativt svagt fagligt udgangspunkt. Vi antager dermed implicit at arbejdsudbuddet vil være neutralt for de unge, der vælger den gymnasiale vej. Dette må anses for at være et konservativt skøn, da ufaglærte studenter i dag har en højere beskæftigelse end unge, der ikke har anden uddannelse end grundskolen.
• 6https://www.ae.dk/analyse/2023-05-trods-gode-konjunkturer-er-der-stadig-43000-unge-uden-job-og-uddannelse
• 7Opgørelser af unge uden job og uddannelse er typisk foretaget for 15-24-årige. Der er meget få 15-årige, der ikke er i gang med uddannelse, så de er udeladt af analysen, mens effekten blandt 24-årige antages at følge effekten blandt 23-årige. Afgrænsningen til 23-årige er foretaget da det er den ældste årgang med information om specialklasser i datamaterialet.  
• 8Målt blandt 23-årige i 2019. Uddannelsesmålsætninger er generelt formuleret for 25-årige, men begrænsninger i data for specialklasser nødvendiggør at vi ser på en lidt yngre kohorte. Eleverne har typisk gået i 9.klasse i 2011.